1988年，中国大陆诞生了第一条高速公路——沪嘉高速公路。这不仅使我国的高速公路从无到有，而且初步形成纵贯南北绵延6.5万公里（截至2009年底）的高速公路骨架网。在为我国经济社会发展奠定了坚实物质基础的同时，也摸索出了一条具有中国特色的高速公路发展之路，现对我国具有代表性的高速公路管理体制和模式进行分析：

辽宁模式：四统原则

辽宁省高速公路建设、管理坚持“统一规划、统一建设、统贷统还、统一管理”的“四统”原则。省交通厅负责高速公路项目的前期工作和资金筹集及借款偿还，实行“统收统支、统贷统还”。省高等级公路建设局是省交通厅的下属事业单位，作为交通厅授权的项目法人单位，对项目的工程设计、施工、质量、进度、资金运作进行管理。省高速公路管理局是省交通厅的下属事业单位，统一负责全省高速公路收费、运营和管理工作。

“辽宁模式”是以事业方式统筹高速公路管理的代表，其体制优势体现在四个方面：

一是省交通主管部门负责资金筹措，保证了资金的充足稳定，使全省高速公路网规划顺利实施；

二是实行收费还贷的事业型收费模式，降低了融资成本，有利于增加全省高速公路的还贷资金；

三是实行统贷统还，有利于平衡冷线与热线，统筹了高速公路的协调发展；

四是全省统一的管理模式，避免管理主体多元化，有利于行业管理政策、标准的贯彻落实。但同时也存在相应的缺陷和弊病，体现在三个方面：一是交通厅作为融资主体，与有关现行法规和政策要求不相一致；二是全省高速公路实行统贷统还，在一定程度上影响了社会资金的更广泛利用；三是事业型的管理模式，在管理职责上存在政事不分、自我监督的现象，管理效率较低。

自辽宁始，西部地区也有一些省份采用了类似的模式。近年来，中部地区一些省份也开始将部分高速公路的管理转为与辽宁类似的统贷统还的事业模式。

山东模式：集中统一

山东省72%的高速公路由省公路局为管理主体，负责高速公路建设、资金的统贷统还和运营管理。17%的高速公路通过合资合作、转让经营权等市场化运作方式进行筹资建设，建设阶段由市公路局作为项目业主，运营阶段名为省高速公路有限责任公司管理，实为公路局按照“条块结合”方式实行托管。此外还有11%的高速公路为上市公司自行管理，国资委负责其中国有资本的管理。

“山东模式”是以事业方式统筹大部分干线公路的代表，其优势体现在：基本坚持了“一省一局”的公路管理模式，比辽宁模式更顺畅的是全省干线公路（包括高速公路）均由一个管理机构进行管理，使路网的发展更加协调，在公路快速建设阶段顺利解决了高速公路和普通公路的融资问题，保证了地方各层级公路的均衡发展。但这种模式在发展过程中也逐步显现出一些问题。例如，公路管理机构承担了几乎所有国省干线（包括高速公路）的建设和管理职能，管理范围较大，有事企不分现象，管理效率不高；运营管理阶段实行省地条块结合的管理模式，存在“管人、管事、管钱”不对应和机构较臃肿的问题。

“山东模式”的代表意义在于：坚持了集中统一管理，行业管理水平较高，特别是较好地实现了对高速公路的监管，为社会提供了较好的公路运输服务。虽然进行了投融资多元化的尝试，但能及时发现多元化管理产生的弊端，并积极与国资管理部门沟通协调，明晰了行业管理与国有资本管理的界限。

目前，贵州和陕西高速公路也基本厘清了资本管理与行业实物资产管理的关系，调整了省国资委对高速公路的管理内容和权责。

四川模式：准企业化

四川省高速公路建设开发总公司（简称川高公司）负责全省高速公路的建设融资、建设管理、经营管理、资产管理和养护管理等职能。成都市的高速公路则由市交通局单独建设和管理。

川高公司是省交通厅注资成立的国有独资企业，代表省厅对各高速公路项目进行投资控股或参股，形成省厅——川高公司——路公司三级管理框架。在建设阶段，交通厅设建设管理处统筹高速公路建设管理工作，由项目业主执行国家基本建设程序，承担项目全过程的具体管理。在运营阶段，实行“一路一公司”的管理模式，都是经营性收费公路。

“四川模式” 是从分散到部分集中的准企业化管理的代表，其特点在于：川高公司是省交通厅下属的企业（职能类似于辽宁省的“高建局+高管局”），又承担了某些行政管理职能，比如建设监管、路政管理等，这种模式类似于将事业型高速公路管理机构进行企业化改造，一定程度上有利于行业管理的实施，保证管理的统一，降低管理的成本。但是，四川模式的问题也是显而易见的：川高公司集融资、建设、养护、运营管理等多种职责于一身并包括了部分行政管理职能，政企不分；由于川高公司与路公司之间既非资本纽带也无行政关系，造成对各路公司缺乏有效监管，实现了统贷，但无法保证统还。

“四川模式”比较具有代表性。1996年以来，随着国家各项改革的深入，许多省的高速公路管理局转制为高速公路公司，但多数只是名称和内部管理机构发生变化，管理的内容和职责没有大的变化，企业又同时面临与国资委的关系问题。

江苏模式：四分格局

江苏省高速公路采取“省领导小组决策、省高指监管、公司筹资、市高指建设”的模式，逐渐形成了“投资、建设、运营、管理”四分开的格局。全省高速公路管理资源重组后，成立了江苏交通控股有限公司（下称江苏控股），负责筹资和经营管理。江苏控股属于省属国有企业，由省国资委统一管理。省政府下设高速公路建设指挥部（下称省高指），各地市分设市高指，负责高速公路的建设管理。省交通厅负责高速公路建设的质量监管和验收，对经营管理行为进行监管，省厅公路局成立高速公路路政总队行使路政管理职能。

“江苏模式”是从分散到统一的企业化管理的代表，其最突出的优势在于政府主导下的内部专业化分工，统一领导，各司其职，有效地提高了公路建设管理效率。存在的问题包括：

高指模式是传统的建管模式，无法实现执行和监管分离，而且建设与运营管理割裂脱节，具体实施过程中缺乏有效的合同管理，难以有效控制管理成本，容易与运营管理机构产生摩擦；

企业追求经济利益最大化与高速公路的社会公益性之间矛盾明显，国资委监管下的大型交通企业，同样追求资产的保值增值，甚至把国家专项资金和交通规费投入形成的国有资本产生的盈利投入到其他非交通行业，无法体现专款专用、滚动发展的指导思想，客观上增加了用户的负担；

高速公路集团公司直属省政府领导，基本上与省交通厅处在同一行政序列中，交通行业管理缺乏手段，必要的行业监管无法实施。

现行体制有五大缺陷

从行政管理的角度讲，还有体现“统一管理、综合执法”的“重庆模式”，但各种模式各有优劣。目前，对高速公路管理还没有一个统一并切实可行的体制和模式可循。

分析认为，导致上述现象的主要原因在于我国高速公路建设起步较晚，建设和发展任务重，对高速公路管理相关理论的研究不深，实践不足，主观上容易导致“重建轻管”，同时由于我国行政管理体制不顺，法律政策体系滞后等客观原因，导致我国高速公路管理体制较为混乱，一些共性的矛盾和问题也比较突出，主要体现在以下五个方面：

高速公路管理尚未形成层次清晰的纵向体制关系，即中央和地方政府在高速公路管理上一直未能完全按照行政等级与功能分类划分权责，也就是说事权不明、权责不清。名义上国家高速公路的责任主体是中央政府，而实际上地方政府承担了更多的责任。在高速公路管理中，中央和地方之间的权责模糊使得双方在利益和权责之间纠缠不清，影响了管理的效率；

管理主体多元与职能定位不清造成横向体制关系的混乱，即存在“政、事、企”等多种管理主体，相互之间的关系不明确，管理主体多元，也导致目标各异难以协调，不但增加管理成本，同时也制约高速公路效益的发挥；

国有资本管理简单地代替公路实物资产管理，导致高速公路资产管理异化，限制高速公路滚动式发展；

机构设置重复交叉与人员超编，管理效能低下，即政、事、企不分造成了管理主体多元，管理职能交叉，如在公路体系中存在双管理机构（即公路局和高管局），不但加大了管理成本，限制路网对接与协调，而在行政执法体制上，又形成交通和公安两个管理系统，部门的协调性差，管理脱节，资源浪费严重；

投资主体转换规则缺失、程序不规范，导致在企业转制过程中大量国有资产流失，而在吸引民营资本进入高速公路建设过程中，行业管理的弱化使大部分民营的高速公路游离行业管理之外，导致公路服务水平下降等。

改制终极目标：专业化

目前，交通运输系统正在进行大部门体制改革，相应的改革方案已经出台，无论是国家级的交通运输行业的体制构建，还是地方的交通运输行政管理体制建构，都必须遵循“大部门、大管理、大统筹、大协调”的改革思路进行。

因此，从高速公路行业的公益性、网络性、自然垄断性和产业性等社会特性看，我国高速公路的行政管理必须走“集中、统一”的专业化管理之路，其基本改革路径须经历三个重点：第一、从分散管理到适度集中管理的过渡；第二、从政事企不分逐渐实现政企、政事、事企分离；第三、从中央、地方纵横关系不清、不明实现和权责划分。

按照这样的改革思路，我国高速公路行政管理的体制构建框架应该是：

“一行业一局”行业管理体系

无论是高速公路还是普通公路，提供的都是确保汽车运输的陆路交通基础设施——公路及其服务，高速公路管理有其特殊性，但也有与普通公路一样的共性。随着路网建设的加快，路与路之间的联系日趋紧密，形成相互协调、互相配合的格局，正是出于行业管理的要求，交通运输业体制改革必须剔除行业管理的内部壁垒，形成畅顺的内部管理机制和模式，所以，交通运输部的改革方案遵循这种原则，把公路司改革为公路局。而地方公路管理机构也遵循“一厅一局”（即一个公路局）的组织体系原则构建统一公路行业管理体系，“高管局”和“公路局”的融合是行业发展的客观规律，也是改革的必行之路。

实现“政、事、企有效分离”，构建规范的行业横向管理体系

政、事、企不分是我国公路、特别是高速公路管理体制的一大特征。一方面，高速公路主管部门（无论是高管局、还是公路局、甚至是交通厅）既承担着政府的交通（或公路）管理的行政职能，又承担着本该由事业单位（行业管理）和企业单位（经营管理）承担的某些职能；而另一方面，三者都在直接或间接吃着“财政饭”，形成即当运动员，又当裁判员的局面，这与现代管理理念是相违背的。作为交通主管部门（交通厅）和公路主管机构（公路局或高管局），或运营企业的运营公司（或集团），三者之间的关系应该得到重新定位，调整好三者之间的错乱和越位现象，实现政、事、企的有效分离，回归本身定位，履行好自身的职责和义务，以遵循行业管理的特点和规律性。

建立“层级清晰、责任分明”的纵向行政管理体系

政（行政管理）以条为主，实行垂直管理，事（行业管理）以块为主，实行行业管理，运营以企为主，实行市场化运作。这种纵向管理的基本层级和权责是：交通运输部主要负责国家高速公路（含干线国家公路）网的规划、相关法律、规范、政策等的制定，筹集建设和养护基金，平衡与协调国家高速公路（含干线国家公路）在地区间的发展；省级交通运输厅负责本省（市、区）高速公路网的规划、相关法规、发展政策的制定，筹集建设和养护基金，平衡与协调国家高速公路（含干线公路）在地区间的发展；省级公路局经交通运输部授权负责国家高速公路（含干线国家公路）和省（市、区）高速公路的具体的建设、养护、收费及运营的行业管理和组织路政管理和执法，并实行垂直管理；具体的运营管理实行特许经营，可以是事业法人，也可采取企业法人模式，有条件的省（市、区），其特许经营机构尽量实行“一省一家”（不具备资质条件的，通过委托合同方式实现间接运营管理），没有条件的，实行“一省多家”，并成立相应的高速公路经营（或行业管理）协会，以促进行业的自我管理、自担风险、诚信规范发展。

一旦解决好高速公路行政管理体制的结构性问题，一个清晰明朗的高速公路管理体制框架就展现在眼前（如图），这个体系符合高速公路管理的几大特征： 统一、集中、高效；层级分明、权责明确；公共管理和效益兼顾。

国家级层面

交通运输部：主要负责国家高速公路（含国家干线公路）网的规划，以及涉及公路行政管理或行业管理的法律法规、行业规范、行业标准、发展政策等的制定或审批，筹集国家高速公路（含国家干线公路）网建设和养护资金，负责协调和平衡国家高速公路（含国家干线公路）在省级地区的发展和建设，及相关的监督管理工作，其内设公路局负责具体工作的实施。

国家发展和改革委员会：负责国家高速公路（含国家干线公路）项目的规划审批、计划预算、行业改革引导、政策指导和衔接等。

国务院国有资产监督管理委员会：负责国家高速公路（含国家干线公路）的国有资产的监督和产权管理，建设资金的组织和分配，改制改革引导和审批等。

省级层面

交通运输厅：负责国家高速公路（含国家干线公路）网的规划实施安排、政策法规和对规划执行及管理绩效的检查，负责本省（市、区）高速公路（含国道）建设规划和组织实施。

公路管理局：负责国家高速公路（含国家干线公路）网和省级高速公路（含国道）的建设、养护、运营、收费、服务等实施监管，履行行业管理和路政管理的职责。

高速公路运营特许机构：负责实施具体高速公路养护、经营、收费和服务等工作。

地市级层面

公路管理处（或分局）：负责本辖区内经省级公路管理局授权的国家高速公路（含国家干线公路）网和省级高速公路（含国道）的养护、运营、收费、服务等工作具体的实施和监管，负责具体的路政管理工作。

（摘自《中国高速公路》2010年第03期 作者：革继胜  韦增鸿）