公路运输作为交通运输最重要的组成部分，向来在交通运输管理体系中受到特别重视，但由于我国地域辽阔，东西、南北差异较大，中央和地方权责不够明晰，形成我国陆路交通管理体制巨大地域差异性，在一定程度上制约了我国大交通体系的构建。

高速公路作为社会经济发展到一定程度的产物，除了具有公路一般属性之外，更具有自己独特的行业特性，体现为行业的国家战略性和发展的优先性、行业管理的集约性和统筹性、行业管理的技术性和系统性、行业管理的产业性和效益性，即：

从国家战略高度讲，高速公路的优先发展，是国家发展战略意图的最真实写照。我国从上个世纪7 0年代才开始研究和发展高速公路，用了不到二十年的时间，就完成了西方发达国家半个多世纪才完成的高速公路网络建设。高速公路的特点就在于提供一个全封闭、全立交、大流量、高安全的运输环境和条件，规模决定了其优势的发挥。因此，高速公路的网络化建设、集约化管理，是提供这种保证性的依据和基础，路网的优化、管理的改进及效能的提升是高速公路行业及其管理永恒的话题。

同时，高速公路管理是一个庞杂的社会系统工程管理，从技术、从管理的角度讲，它比一般公路的管理更具系统性和复杂性，以往那种“重建设、轻管理”在产业管理的理念中越来越边缘化。

高速公路建设和管理技术要求高、投入大，同时，作为国民经济的基础性产业，更需要用经济学的角度去分析和研究高速公路，公路经济学、特别是高速公路经济学的兴起，为高速公路产业的发展提供更科学的理论指导。

高速公路的上述特性决定了高速公路必将被作为一个重要的行业管理来进行系统地研究与探讨，并要求我们必须建立起与之相适应的，一个清晰的，科学、规范与完善的管理体制。

那么，我国现行的高速公路管理体制都有哪些特点呢？

行业管理体制

高速公路的行业管理是指交通主管部门或委托的高速公路管理机构代表政府对高速公路所实施的一种较为宏观的行政性管理活动。其主要内容包括：法规建设、规划制定、标准和执行、监督检查、市场管理、运行协调、服务保障等。我国高速公路行业管理体制在中国的产生和发展大致分为“主体一元型”和“主体二元型”两类。

主体一元型（一省一局型）是指在省级交通主管部门下只设一个公路管理机构——省公路局，其主要职责是在省交通厅领导下，统一行使公路路政、收费、养护、通信监控和服务管理。省公路局既是一般公路的行业管理机构，又是高速公路（包括收费公路）的行业管理机构。这种模式能较好协调一般公路和高速公路的网络化管理，既能满足高速公路专业化管理要求，又能提升公路行政管理的集中、统一，有利于精简机构，提高效率，降低管理成本。当然，也存在协调一般公路和高速公路的共性和个性过程中，处理不好会影响和制约高速公路的特管和效益发挥。

主体二元型（一省两局型）是指在省级交通主管部门下设立公路局和高速公路管理局，形成“一省两局型”的格局，高速公路和一般公路的行业管理分别归口于两个机构，且相互无隶属关系。这种模式有利于高速公路的特管，但同样存在诸如不利“两路”之间的网络化管理，存在利益平衡、各种协调不畅的问题，增加公路的管理环节和加大管理成本。

“主体一元型”和“主体二元型”有其产生与发展的客观必然性：早期，人们对高速公路的特点与发展规律认识不够，对高速公路实行专业化管理没有提到更高的层面，所以实行“主体一元型”模式，甚至在公路局内设专门的高速公路管理部门或机构。随着高速公路管理体制的不断实践与探索，高速公路独特的行业特性和管理要求不断地被认识和重视，“主体二元型”模式被逐渐推广和运用。总的来看，两者体制各有优劣，因此，两者并行的局面或许仍将长期存在。

建设管理体制

建设管理体制是高速公路建设和运营管理活动的组织形式，按照高速公路建设和运营管理的关系分，又可分为“建管一体型”和“建管分离型”两类。

建管一体型是指高速公路从设计、筹资、建设到管理，包括经营和养护都由一个管理机构负责。这种模式有利于精简机构、降低建设成本、提高工程质量、消除建设遗留问题和管理脱节等问题。但随着高速公路经营管理活动专业化、科学化、系统化的不断提升，如何有效协调好建设和管理环节的专业化管理则成为一个更为突出的问题。

建管分离型是指高速公路的设计、筹资和建设由专门的机构（如交通基建局）

负责管理。建成后移交给专门的高速公路运营管理机构管理。这种模式虽然有利于专业化管理， 但由于建设和管理由不同主体承担， 项目建设成本、质量控制及效益发挥存在协调不畅的问题，一大堆建设遗留问题交由事先并不介入的高管机构去协调解决，制约着高速公路专业管理机构作用的发挥。

“建管一体型” 和“建管分离型”两种模式都有其特定的历史背景。

高速公路不仅具有基础公共性和公益性、行业产业性，同时具有级差效益性和行业垄断性等经济属性。

早期建成的高速公路，建成后的管理机构都有原先建设管理机构过渡而成，故大多采取“建管一体型”的事业化管理模式。随着高速公路的发展及对于高速公路管理实践和理论深入和研究，业界意识到建设和管理两个阶段各具特点和不同的要求，因此需要进行专业化管理，同时，随着高速公路建设投融资的市场化运作的深入，也客观上推动了高速公路建设和管理进行分业管理。

运营管理体制

运营管理体制指高速公路建成后的运营管理模式。

因为我国实行高速公路收费制，高速公路经济效益在高速公路行业管理中占据十分重要的位置。所以，运营管理，成为高速公路管理部门的第一要务。按运营管理的单位性质分，我国高速公路分事业型管理和企业型管理。

事业型管理模式一般由政府下达机构人员编制，省级政府或交通厅任命主要管理人员、经费通过财政进行主要保障，通行费作为主要补充，采取收支两条线的模式管理通行费和其他非税收入。这种模式最能体现高速公路的社会公益性特征，所以最利于贯彻政府意图，管理较为规范，利于集中收费还贷和再建设投资和融资。弊端在于易形成机构臃肿、管理成本高、管理效率低等，同时也日益显现出政企不分、机制不活、抗风险能力不高，与市场运行规则不协调等问题。

企业管理型模式多采用高速公路集团公司或BOT（或BT）形式运行，高速公路运营公司一般由原事业型高速公路管理机构改制而成，或者市场融资的直接企业运作，企业管理的特性十分明显。从国有企业或国资主要参股企业讲，母子公司之间以资产为纽带，形成母公司对子公司的控股和参股关系，对子公司以股和人事任免方式实现管理意图，是一种间接的经济管理模式。企业管理型模式的运营机制灵活、融资手段多、成本控制严、经济效益明显，弊端在于法治制度和监督体制不健全，企业管理不规范，企业的经济效益和社会效益难以兼顾，政府的管理失控往往造成腐败的产生等。

由于我国是实行公有制为主体的社会主义国家，就国家的公共基本建设而言，应该是“国投民享”的，但由于国家底子薄，建设投入大，必须走社会筹资的方式进行基本建设融资，因此高速公路运营管理的企业型、事业型模式并存属中国特色。

路政和交通管理体制

这是中国高速公路最为典型，也是高速公路早期体制争议的根本，说穿了就是行政管理（主要是行政执法）的主导性的问题，是利益之争，它有深层次的国家行政管理体制根源。目前，从行政执法主导的分类，我国高速公路的路政和交通安全管理可分为单一执法体制和综合执法体制两类。

单一执法体制是指依据1 9 9 2 年2 月国务院颁布的《国务院办公厅关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》（国办发[1992]16号）文件精神，公安、交通部门各自设立交通管理机构，分别独立履行高速公路的交通安全、路政、运政和征稽等管理职责。单一执法体制由于没有一个统一的高速公路执法机构，各执法部门各自为政，执法活动常常出现职能交叉和重叠，产生部门利益冲突，损害了执法形象和政府声誉，同时，也加大管理成本，管理的技术和手段没有得到有效提升或改进。

综合执法体制是指将隶属于公安机关职责的交通安全职能纳入到高速公路行政体系中，由统一的高速公路执法机构行使高速公路的交通安全、路政、运政和征稽等职责。综合执法体制符合高速公路管理统一性、整体性和系统性的管理特性要求，是符合高速公路管理的规律性要求的。目前这种体制只在重庆高速公路实行，成效很明显，但推广却困难重重，主要原因在于我国条块化的行政管理体制难以突破。

尽管我国在高速公路的建设方面取得了巨大的成就，在高速公路管理的体制探索和实践方面也付出了相当的努力，取得了一定进展，但与整个高速公路发展的规模和效率相比，在管理体制方面的成就还是无法令人满意的，这值得深思和反省。

现行我国高速公路管理体制存在的问题和弊病主要表现在以下方面：

建管脱节、重建轻管、效益不佳、作用不显

尽管在高速公路建设和管理的模式上，我国有“建管一体型”和“建管分离型”两者模式并存，但这两种模式都无法根本解决或理顺高速公路建设和管理两个领域的问题和矛盾。

建设和管理，一个属于技术层面主导，一个属于管理层面主导。在我国高速公路处于大投资、大建设、大发展的阶段，高速公路的建设是第一要务，这无可厚非。从规划、设计，到融资、建设，技术的手段占据主导性的地位，但毕竟属于“创业”阶段，一旦项目建设完成之后，就自动进入管理领域。运营管理就是“守业”阶段，技术是生产力，管理也是生产力，那种一味只注重建设，不注重管理的“数量型”经济发展模式，已经给我国经济和社会的发展的产生严重的掣肘作用，“质量型”的可持续发展模式符合科学的社会发展观，已越来越受到人们的重视。

长期以来，在基本建设领域，特别是工程建设领域，好大喜功的思想较为严重。由于一些政府及官员扭曲的政绩观左右，给诸如高速公路等工程建设留下很深的后遗症：一方面，造成建设和管理的严重脱节，让很多工程质量、征地拆迁、环境保护、技术移交、外部协调和沟通等问题留给继任者——高速公路管理部门去面对和处置。这就往往迫使高管部门花费大量的人力物力去做自身不专业的事情，造成管理资源的巨大浪费，而且许多类似的建设遗留问题久拖不决，不但制约管理的有效进行，更影响到管理部门的形象和声誉；另一方面，在高速公路企业化模式下，职能部门对管理效益的持久性认知不足，只关注眼前利益，忽视长远发展，漠视社会效益。一个高速公路项目，建设周期短的两三年，长则五六年，运营周期十五、二十年，最长不过三十年。无论作为建设企业，还是运营企业，更多的是关注周期性的产出与收入的比例，这就是利润和利益，追求利益最大化和成本最小化是企业永恒的生存法则。因此，如何把企业的经济效益和行业的社会效益进行协调起来，统筹兼顾，政府有责无旁贷的义务，如何保持社会的稳定、行业的发展、效益的长久，交通主管部门和高速公路管理机构还有许多的工作要做。

政企不分、权责不明、管理多头、效能低下

搞市场经济，我国也是只有二三十年的历史和经验。在这个过程中，对于社会经济事务的管理，我们自觉不自觉地动用行政的手段干预和运作，这并不奇怪。而在高速公路管理领域，我国独特的行政管理体制决定了其管理的主导性，在法律和制度不健全的情况下，往往也容易使政府部门自觉不自觉地管理越位或缺位。在一些省份，高速公路管理部门不土不洋、不政不企，相关职责不清、事权不明，有利益的大家抢，无利益的大家推，使高速公路行业管理效能低下，行业形象不佳。

而从行政角度讲，高速公路管理的事权不明晰，交通主管部门或高速公路管理机构集行政管理的决策权、执行权和监督权于一身，既是裁判员，又是运动员，无法就位和进行有效管理，往往造成管理的弱化。特别在高速公路的行业管理方面，往往流于形式，造成管理体制各异，管理水平参差不齐，影响了高速公路的统一和高效管理，高速公路的社会效益无法得到有效的体现和发挥。

由于政出多门、管理多头，不仅造成管理资源的浪费，加大社会成本。同时，由于部门间的协调和支持配合不力，国家的管理意图难以落实到位，高速公路行政管理在行业市场运作模式下日趋弱化，政府宏观调控难以执行，垄断行业的我行我素，往往也造成这个行业“高投入-——低产出——再高投入——更低产出”的恶性循环，严重削弱我国经济的竞争力。

回过头来看，改革开放三十年里，我国经济和社会发展取得巨大成就的根本原因就在于我国独特行政管理模式及其强大的社会和经济动员能力。但是，我们也为此付出了巨大代价。当前，我国正处在全面建设小康社会的关键时期，许多突出的社会问题开始显现，我们必须要正视，必须要围绕着构建“大交通”管理体制的中心，改革高速公路管理体制，上述问题才能得到有效解决。

在这项工作中，消除行政管理体制根源性问题，是解决高速公路管理体制问题的前提和保证。

前面说，作为我国行政管理体系的一个组成部分，高速公路管理的体制问题，其根源就在于我国行政管理体制这个大环境。我国行政管理体制中存在政府部门职责不清、定位不准、机构建制不科学、管理系统不规范、法制化程度低及制度不完善、宏观决断任意性强、微观管理执行不到位、管理理念落后、管理手段简单陈旧等问题。这些根本性的问题不是没有被中央重视，而是改革需要循序渐进。2004年3月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，争取用十年的时间建设法治政府，2008年，又推动国务院第六次机构改革，在国家行政管理体制上逐渐的扫除行业管理体制改革的障碍。这给包括高速公路管理体制在内的交通行政体制改革提供良好的契机和可靠的政治保障。

摒除交通行业管理的内部壁垒，是解决高速公路管理体制问题的方法和措施。由于原有的交通行政管理是条块化分业管理的，交通行业内部整合存在较大的行业壁垒。

2008年的国务院机构改革，交通运输管理部门成为此次改革的试点，并且成为此次改革力度和幅度较大的部门。

“大交通”的构建势必要求消除行业管理的内部壁垒，从而为改革扫除内部障碍，大公路管理体系的构建，是以交通行政管理体制改革的内容和依托，这为解决高速公路管理体制改革提供一个参考和依据，相应的改革应按照这样的思路进行下去。

体制根源性问题得到解决、交通行业内部壁垒得到消除以后，构建高速公路统一和规范的管理体系和模式，就是解决高速公路管理体制问题的途径和出路。

而高速公路管理体制内部也存在诸多的问题和矛盾，如政事、政企、政资、政社不分，决策和执行分离，建管脱节、重建轻管、效益不明显，管理多头、效能低下等这跟我国没有建立一个科学、统一和规范、符合高速公路管理特点和要求的管理体制有关。纵观国外一些发达国家，高速公路基本都实行统一的特管制，相应的法律制度健全，标准统一，管理高效，这是很值得借鉴和学习的。

（摘自《中国高速公路》2010年第03期 作者：革继胜  韦增鸿）