作者：《中国公路》 王丹 李娜

今年初，天津市政府机构改革方案尘埃落定；5月8日，天津市城乡建设和交通委员会、天津市市容和园林管理委员会启用新的印章。在此轮机构改革中，外界普遍认为，受到最大冲击的无疑是天津市市政公路管理局。这个“一级局”的“钱袋子”被上述两委牢牢控制着，“二级财政”的帽子让它苦不堪言。

5个月后，改革带来的变化已经显现。我们试图近距离观察天津公路人，了解他们的喜怒爱乐，感受改革带来的阵痛。于是，10月15日，我们坐上了开往天津的火车。

管理体制路在何方

早过“知天命”年纪的老郑在天津公路行业忙碌了半辈子，近几年，随着天津公路行业管理体制一而再的地震，他从失望走到了绝望的边缘，已经没有什么新闻能让他精神焕发了，除非和别人回忆30年前的往事。

上世纪八十年代，在李瑞环主政天津时期，天津公路事业迅速发展。由于李瑞环对公路建设的大力支持，公路人每天都在幸福地忙碌着，待遇和福利明显高于一般企事业单位，此后原正处级公路处升格为副厅级公路局。在京津塘高速公路开工后，公路局的担子更重了，除了干线公路和农村公路，他们还要抓高速公路。按照地方政府直属委、办、局序列，公路局没有原建委、原市容委级别高，但由于工作干得有声有色，抢尽了风头，一度成为最受追捧的热点部门。于是有了一句玩笑话：公路人不愁找不到媳妇。

再过几年，享受正处级待遇的老郑就要退休，身为老公路人，他却越来越像刚出大学校园中走出来的大学生，不知道自己上班时该干些什么。“说起来，我们单位有七项管理职能，但是没有一项和‘钱袋子’或者‘乌纱帽’有关，没有一项管理真能管起来。”老郑吐了口烟说：“落差太大了，真是一言难尽啊。”

据了解天津公路管理的人士介绍，近几年，随着天津市市政公路管理局成立，原公路局被降为公路处，在原公路局路政队的基础上筹建高速处，包括天津市高速公路投资建设发展公司（简称“高发公司”）在内的众多企业被剥离，加上费改税的政策转变，市政局上万人的大单位被肢解，最终戴上了市政府“一级局”的帽子，诚然是避免了企业化进入市场竞争，但是其部分职能又被新组建的建交委瓜分，前途命运令人担忧。

“常言道，不破不立。问题在于，天津的公路管理体制被打破后，还没有建立一个科学完善的新机制。”一位公路从业者说，“自从机构改革后，部门职能到底怎么调整，至今还没有一个明确的说法，这让所有人无所适从。”

五省取经更加彷徨

和普通公路一样，天津高速公路管理体制也让人苦恼。如今的高发公司已经脱离了市政局，成为了国资委监管单位。负有行业管理职责的高速处，其资金来源恰是“被监管”的高发公司，这只能让行业管理有名无实。

不安于现状的高速处希望到兄弟省份取经，看看别人是怎么理顺管理体制的。他们选择了上海、河南、山东、河北、辽宁，结果五省考察后，不仅没有让他们看到管理体制的出路，却让他们更为尴尬，“高速公路管理体制太混乱了”。

辽宁：高管局集中管理

以事业方式统筹高速公路管理的辽宁实践。辽宁省高速公路建设、管理坚持“统一规划、统一建设、统贷统还、统一管理”的“四统一”原则。省交通厅负责高速公路项目的前期工作和资金筹集及借款偿还，实行“统收统支、统贷统还”。省高等级公路建设局是省交通厅的下属事业单位，作为交通厅授权的项目法人单位，对项目的工程设计、施工、质量、进度、资金运作进行管理。省高速公路管理局是省交通厅的下属事业单位，统一负责全省高速公路收费、运营和管理工作。

辽宁模式有5大优势。一是资金有保证，使全省高速公路网规划顺利实施。二是实行收费还贷体制，免缴有关税费，有利于增加全省高速公路的还贷资金。三是实行统贷统还，有利于平衡冷线与热线，统筹了高速公路的协调发展。四是全省统一的管理模式，避免管理主体多元化，有利于行业管理政策、标准的贯彻落实。

辽宁模式有三大弊端。一是交通厅作为融资主体，与有关现行法规和政策要求不相一致。二是全省高速公路实行统贷统还，在一定程度上影响了社会资金更广泛的利用。三是事业型的管理模式，在管理职责上存在政事不分、自我监督的现象，管理效率偏低。

山东：公路局与高速集团并行

山东省高速公路的运营管理主体有山东省交通厅公路局、山东高速集团有限公司。前者为具有行政职能的副厅级事业单位，后者受国资委监管、由省交通运输厅进行行业管理。

山东省72%的高速公路以公路局为管理主体负责高速公路的建设、资金的统贷统还和运营管理。17%的高速公路通过合资合作、转让经营权等市场化运作方式进行筹资建设，建设阶段由市公路局作为项目业主；运营阶段名为省高速公路有限责任公司管理，实为公路局按照“条块结合”方式实行托管。此外还有11%的高速公路为上市公司自行管理，国资委负责国有资本的保值增值。

山东模式的可贵之处在于基本坚持了“一省一局”的公路管理模式，比辽宁模式更顺畅的是全省干线公路（包括高速公路）均由一个管理机构进行管理，使路网的发展更加协调。在公路快速建设阶段顺利解决了高速公路和普通公路的融资问题，保证了地方各层级公路的均衡发展。山东模式在发展过程中也逐步显现出一些问题。例如，公路管理机构承担了几乎所有国、省干线（包括高速公路）的建设管理职能，管理范围较大；运营管理阶段实行省地条块结合的管理模式，存在“管人、管事、管钱”不对应和机构较臃肿的问题。

河北：集团公司与交通局同轨

河北省的高速公路的运营管理主体包括两大部分，一是新组建的河北省高速公路管理局（集团），二是隶属于地市交通局的高速公路管理处，包括唐港高速公路管理处、宣大高速公路管理处、青红高速公路管理处等。

今年1月6日，河北省高速公路管理局（集团）在整合原高速公路管理局、国际金融组织贷款项目办公室、道路开发中心和引资办四家单位基础上，正式成立。它是负责省属高速公路建设、管理工作的副厅级事业单位。此外，部分高速公路由地市交通局下设的高速处进行运营管理，如承唐高速公路（唐山段）由唐山市交通局下设的承唐高速公路管理处负责运营管理，津汕高速公路由沧州市交通局下设津汕高速公路管理处负责运营，衡水交通局下设衡德高速公路管理处负责衡德高速公路的营运管理等。

河南：高管局行业管理

目前，河南省是吸引民间资本投资高速公路建设的典型省份之一，其高速公路业主单位超过20家。按照“谁投资、谁管理”原则，各业主单位负责相应路段的运营管理。

1990年，经河南省人民政府批准，成立了河南省高等级公路建设指挥部。1997年，为适应高速公路建设管理的需要，在原河南省高等级公路建设指挥部的基础上正式成立了河南省交通厅高速公路建设管理局。2000年，根据国家经济体制改革总体部署和交通事业发展的需要，将原“河南省交通厅高速公路建设管理局”、“河南省交通建设投资公司”及郑州黄河公路大桥的资产合并改制，于同年8月8日组建了河南高速公路发展有限责任公司。为了适应河南高速公路迅猛发展、投资主体多元化，切实加强对高速公路管理、监督、协调和服务职能，2005年，河南省成立了河南省交通厅高速公路管理局，现为省交通运输厅直属事业单位。

上海：高速署行业管理

上海市高速公路管理体制实行以公路处高速署为行业监管主体，多元投资业主项目公司制管理运营高速公路的模式。上海公路管理处上级主管单位为上海市城乡建设和交通委员会，该处共设14个职能部门，高速公路管理署为其派出机构之一。目前共有13家管理主体（11家项目公司）参与全市高速的运营管理，各项目公司通过自行或委托的方式进行收费和日常养护。市建设交通委是全市高速公路行政管理部门，上海公路处为全市高速公路管理机构，具体工作由其派出机构高速署负责。

五省考察团一致认为，上述各省的管理体制中，辽宁模式是他们最向往的管理模式。他们的结论可以用一句话概括——多元投资可以，多元管理不可以。

离开天津的时候，我们听到一个不知道是好是坏的消息：继天津武清区之后，东丽区、大港区等区县为了招商引资大力提级改造公路，在等待市政局提级改造遥遥无期的情况下，各区县纷纷自掏腰包改造公路。我们总谈树立行业形象，如果建、养、管不由公路人扛大旗，如何成为强势行业？我们正站在一个岔路口。

（来源：《中国公路》）